▲大巴山国家级自然保护区内的宣传墙

◆多地基层干部在接受记者采访时，说到自然保护区可谓“谈区色变”，原住民干扰生态、已有的交通穿越和生产生活设施等造成自然保护区普遍违法，法不责众，基层想管又没法管

◆自然保护区设立程序不够细致，对于设立前的科学考察、人口产业调查等必要论证工作没有明确规定

◆有段时期传闻建保护区会有生态资金补偿，一些地方政府未进行科考调查就争设保护区

◆有的保护区就是领导在地图上圈划出来的，还闹出“铅笔太粗，把隔壁区县甚至外省区域划进去了”的荒唐笑话

◆上级部门在自然保护区审批时也未严格把关，加上早期勘界技术落后，不少保护区将村镇、公路、基本农田、工矿企业等划入

◆在中央环保督察推动下，重庆地方级保护区目前均已建立管理机构，但多是在原有单位增挂牌子，人员、经费、设备亟需加强

◆管理法规的滞后让基层陷入执法困境

◆附文：《实事求是调整自然保护区》

有的地方以“调规”为名，对应保的自然保护区进行“瘦身”，为其他建设项目开辟“绿色通道”

相关部门对保护区“调规”十分谨慎，在调整的面积和期限上都有限制，由此也造成一些符合条件的自然保护区正常调整受到影响

自然保护区存在申报容易“调规”难的问题，保护区设立或者调整后，5年内原则上不得再调整，且保护区申请调减面积一般不超过原面积的15%

位于重庆市、陕西省交界的秦巴山区深处的城口县岚天乡，生态优美、气候宜人，该乡三河村五社的村民刘达轩正在装修自己的老房子，准备办一家时下火爆的民宿。“虽然这里偏僻，但山好水好。我养中蜂、黄牛以及上山挖野生药材，一年也有三四万元的收入。等我把民宿办起来了，日子会更好。”憧憬未来，50岁的刘达轩笑着对《瞭望》新闻周刊记者说。

然而，刘达轩并不知道，从办民宿、搞养殖到挖药材，他的收入都是违法所得，因为三河村五社位于大巴山国家级自然保护区的核心区。《中华人民共和国自然保护区条例》（以下简称《条例》）规定，禁止在自然保护区内放牧、采药等，禁止任何人进入核心区，缓冲区只准进入从事科学研究观测活动。

三河村村支书汪德芝无奈地说：“虽然村民这些谋生方式都是明令禁止的，但他们祖祖辈辈靠山吃山，土地等生产资料都在山上。几年前动员该社村民易地搬迁，他们都不愿意。”

大巴山国家级自然保护区是我国生物多样性保护17个关键地区之一，同时也是世界自然基金会确定的全球233个热点生态区之一。但这个生态地位重要、面积达11万多公顷、重庆市最大的自然保护区，有12个乡镇，3.3万多常住人口，其中贫困人口5000多人，村民多以传统种养殖业甚至采挖药材为生，对生态环境带来较大扰动。

《瞭望》新闻周刊记者采访发现，类似大巴山国家级自然保护区这样的情况，在各级各类自然保护区中十分普遍：大量原住民在核心区缓冲区随意进出，生产生活和交通旅游等设施多，频繁的人类活动，使不少自然保护区出现普遍违法问题。

作为维系国家生态安全、管控最严格的生态红线，本应人烟稀少的自然保护区为何有大量人口、设施存在？

基层干部“谈保护区色变”

根据区域内部生态价值，自然保护区一般分为核心区、缓冲区和实验区三个功能区，对人类活动有严格限制。除实验区可进行参观考察、旅游等活动外，核心区和缓冲区实际构成了一个“无人区”，以确保原始生态不受干扰。

西南大学生命科学学院副院长邓洪平、重庆自然博物馆研究员胥执清等专家介绍，当前部分保护区原住民较多，生产生活对自然资源依赖度高，不仅会干扰破坏生态，同时也带来管理难题。

据邓洪平教授2013年领衔的重庆自然保护区基础调查课题统计，重庆58个各类保护区常住人口约70万，其中核心区约有8万人，缓冲区18万多人，仅2个保护区无人居住。同时，一些自然保护区在设立前就有景区、企业等设施，导致诸多遗留问题难以解决。

重庆市彭水县阿依河景区地处乌江支流长溪河，2004年当地就在此发展旅游。为减少建设乌江彭水电站对鱼类生存的影响，2007年相关部门在长溪河设立鱼类自然保护区，以保护达氏鲟、胭脂鱼等珍稀鱼类。当时保护区只有大致范围，没有精确坐标，而景区就位于其中。

为加强鱼类保护，近几年阿依河景区按相关部门要求投资200多万元，修建了3处鱼类洄游通道。景区负责人对记者说：“保护生态是企业应尽的责任，但这里有没有达氏鲟等珍稀鱼类，并没有做科学考察；同时，河段落差大、水流急，鱼就是长了翅膀也飞不过去，洄游通道根本没用。”

2013年该保护区勘定边界，阿依河景区入口被划入缓冲区，致使2017年保护区评估无法通过，于是相关部门要求景区关闭入口，这意味着投资近10亿元的景区将随之关闭。究竟关不关、怎么关？景区和相关部门仍在沟通，尚无定论。

▲ 重庆市彭水县阿依河景区入口处投资数千万元建的观光电梯，因入口位于长溪河鱼类自然保护区的缓冲区内而面临关闭风险

此外，我国自然保护区分森林、水域等9大类型，但《条例》主要参照森林生态制定，难以适用水域类型保护区。如2005年为配合向家坝水电工程建设，长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区向下游移至人口、产业密集的重庆主城区，并将长江干流部分江段划为核心区、缓冲区，不但沿江正常建设难以开展，船舶进入核心区和缓冲区也让主管部手足无措。

由于生态地位重要，自然保护区是近年来中央环保督察的重点，同时各级环保、林业、农业等部门也组织了诸多针对自然保护区的专项检查行动。多地基层干部在接受记者采访时，说到自然保护区可谓“谈区色变”。

几位受访基层干部表示，一些明显的违规问题好整改，但是原住民干扰生态、已有的交通穿越和生产生活设施等造成自然保护区普遍违法，法不责众，基层想管又没法管。若整改，原住民意见大，遗留问题难解决；出了问题或不整改，就要追责，基层干部在各级环保检查中承受巨大压力。

划定随意 管护粗放

自然保护区为何难保护？按照《条例》规定，自然保护区的建立主要由地方政府提出申请，经评审委员会评审后，报上级部门审批。邓洪平等人介绍，保护区设立程序不够细致，对于设立前的科学考察、人口产业调查等必要论证工作没有明确规定，尤其是有段时期传闻建立自然保护区会有生态资金补偿，于是一些地方政府未进行科考调查，甚至连保护对象都没搞清楚就纷纷争设保护区，在确定边界和功能区划上十分随意，在源头上埋下了管理隐患。

“2000年重庆各区县一年就设了多达17个自然保护区，虽在一定程度上起到了抢救性保护作用，但大多是未经过科学审慎研究而仓促申请建立的，其中一部分保护区生物多样性和生态保护价值并不大。”邓洪平说。

同时，上级部门在自然保护区审批时也未严格把关，加上早期勘界技术落后，不少保护区将村镇、公路、基本农田、工矿企业等划入，带来一系列管理“后遗症”。如重庆市綦江区万隆县级自然保护区总面积才7.2万亩，常住居民却有1.2万多人，保护区内的耕地、基本农田和建设用地多达2.1万亩，无法管护。

还有受访者透露，有的自然保护区就是领导在地图上圈划出来的，还闹出“铅笔太粗，把隔壁区县甚至外省区域划进去了”的荒唐笑话。

基层干部介绍，多数自然保护区设立后长期未依法管理，当地生产生活“一如既往”，按照《条例》则“违法违规”问题突出。

彭水县茂云山和七跃山两个县级自然保护区占全县国土面积的42.5%，内有26个乡镇、26.3万多人，其中23个乡镇位于核心区和缓冲区。据介绍，2000年在设立这两个保护区时，传闻面积划得越大，生态补偿会越多。作为国家级贫困县的彭水，便依托两个国有林场将近半个县域划成了保护区。该县环保局一位干部说：“彭水是一个山区农业县，现在主要环境问题都出在保护区上，这么多人口和乡镇，搬也搬不动，管也管不了，压力山大！”

自然保护区管护基础设施薄弱、管护手段落后、科技水平不高的问题也十分突出。邓洪平介绍，国家级自然保护区管理机构相对健全，但人员编制尤其是专业技术人员偏少，而地方一级保护区特别是县级保护区，长期无管理机构，形同虚设。

大巴山国家级保护区占城口县县域面积的35%，山高坡陡，15名管理人员缺乏科技手段，很难及时发现违规问题。记者从重庆市林业局获悉，在中央环保督察推动下，重庆地方级保护区目前均已建立管理机构，但多是在原有单位增挂牌子，人员、经费、设备亟需加强。

▲大巴山国家级自然保护区内植被葱茏溪水潺潺 周文冲摄/本刊

实事求是促进精细管理

在当前加强自然保护区管护过程中，管理法规的滞后让基层陷入执法困境。

我国自然保护区管理主要依据1994年实施的《条例》。一方面《条例》位阶较低，有的法律、部门规章等未充分考虑到对自然保护区的保护，导致相关部门政策不一致。如该《条例》规定，禁止在自然保护区内开矿、采石、挖沙等，但城乡规划法、矿产资源法、水法等法律在项目审批时对如何保护自然保护区并不明确，加上一些地方在布局项目时也选择性忽略保护区，使得部分保护区内有合法手续的工矿企业存在。

彭水县自然保护区共设有32宗矿业权，按禁止采矿规定，目前已退出26宗。彭水县国土局一位干部介绍，这些工矿企业多数证照齐全，有的在保护区成立或勘定边界前就已经存在，部分企业投资巨大，短时间要求其退出存在较大难题。有一家企业因要求其提前终止采矿权正与政府打官司，还有一家企业投资2亿多元，而退出补偿只有2000万元。

另一方面，《条例》部分条款规定不够详细，缺乏操作细则。如《条例》规定，自然保护区实验区可以从事参观考察、旅游等活动，但同时又规定“严禁开设与自然保护区保护方向不一致的参观、旅游项目”，基层执行困难。

受访专家及干部表示，由于过去对生态保护不够重视，自然保护区长期未依法管理，“问题多、整改难、责任重”成为保护区的普遍性问题。他们建议，应针对划定随意、管理粗放、法规滞后等问题，根据新形势，实事求是，促进自然保护区科学精细管理。

首先，对自然保护区进行“大体检”，对划界不合理、符合调整规划条件的，实事求是调整空间布局，将生态价值低的人口密集区、交通干线等调出保护区范围，集中力量实现应保尽保。

其次，加快完善法律法规。虽然《条例》修订了两次，仍不适应管理需求，尤其是物权法实施后与当地群众应享有的土地使用、收益权相矛盾，群众保护积极性不高。受访者建议，尽快修订《条例》或出台自然保护区法，与其他法律相衔接，结合国家公园改革提升管理能力，针对不同类型保护区制定分类管理和考核办法，构建生态补偿、激励约束机制。

同时，制定保护区生态移民和赎买政策，分类解决民生和遗留问题。对于保护对象价值重大、与原住民发生冲突的保护区，可结合脱贫攻坚，有步骤、分区域实施生态搬迁，同时赎买核心区和缓冲区的非国有土地。保护区成立前就有工矿企业的，可给予退出期限和安置政策。LW

实事求是调整自然保护区

文/《瞭望》新闻周刊记者周凯

建设保护好自然保护区，涉及管理体制、法律法规等诸多因素，其中科学合理划定自然保护区非常关键。受访专家及基层干部认为，只有将保护价值高、生态环境脆弱的区域设为自然保护区，才能体现保护区的价值，同时规避人类活动频繁导致的普遍违法尴尬，实现应保尽保。

近年来，基层对调整划定不合理的自然保护区呼声强烈，也有一些地方对部分保护区重新划定了边界和功能区。但《瞭望》新闻周刊记者同时也发现，有的地方以“调规”为名，对应保的自然保护区进行“瘦身”，为其他建设项目开辟“绿色通道”，致使破坏自然保护区生态事件屡禁不止。

重庆市丰都县南天湖市级自然保护区位于武陵山脉，主要保护对象为高海拔珍稀动植物和以南天湖为代表的高山湖泊湿地。2010年，为给旅游和房地产开发让路，当地政府申请“调规”，将南天湖所在的大塘坝区域多达1400公顷调出了保护区范围，使得这个以南天湖命名的自然保护区，出现了南天湖不在保护区内的怪事。如今南天湖周边修建了大片度假房、酒店以及滑雪场、风电场，对高山湿地生态造成了严重破坏。

2017年7月，中央就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境破坏问题发出通报，对相关责任人进行了严肃问责，并要求各地区、各部门强化生态环境保护主体责任。尽管如此，仍有地方违法开发、破坏自然保护区。

今年6月初，生态环境部约谈重庆石柱县、广西玉林市，其中石柱县2011年开始在水磨溪湿地自然保护区内违规建设工业园区，将5000多亩保护区湿地夷为平地，并试图通过“调规”让“生米煮成熟饭”；玉林市为给博白县云飞嶂风电场项目和人工经济林建设让路，擅自将大面积生态公益林和天然林调出那林自然保护区范围，拟使该自然保护区面积削减87.7%。

2013年实施的《国家级自然保护区调整管理规定》，允许因国家重大工程建设需要、在设立前即存在人口密集区的保护区申请调整规划范围，为自然保护区“调规”提供了指导意见，但因为破坏自然保护区时有发生，相关部门对保护区“调规”十分谨慎，在调整的面积和期限上都有限制，由此也造成一些符合条件的自然保护区正常调整受到影响。

基层受访者透露，在破坏自然保护区现象多发和当前严守生态红线的背景下，自然保护区存在申报容易“调规”难的问题，一方面自然保护区设立或者调整后，5年内原则上不得再调整，且保护区申请调减面积一般不超过原面积的15%。

大巴山国家级自然保护区2003年设立时面积达13万多公顷，因人口多，2005年当地申请“调规”，2015年才通过，但只将部分乡镇所在地调出，未彻底解决问题；彭水县也多次申请调整，2017年上级部门同意将茂云山县级自然保护区调减2.5万公顷，目前该保护区面积仍达10万多公顷，依然有众多乡镇在内。

西南大学生命科学学院副院长邓洪平教授、重庆自然博物馆胥执清研究员等专家认为，我国自然保护区规范管理起步较晚，不少自然保护区尤其是设立较早的保护区主要是抢救性保护，在范围划定、功能分区方面存在的不合理情况，应历史看待。

他们建议，应加快完善保护区管理机制，一方面从严追责自然保护区生态破坏行为，一方面也不能因噎废食，对划定不合理的保护区应合理“调规”，可引入第三方权威机构实施，公开透明接受社会监督，促进自然保护区科学建立、升级、降级、调整，对于狭域分布的珍稀物种，可建立一定数量的自然保护小区，从而真正实现有效保护。