陶思明

最近，湖南省纪委通报5起形式主义、官僚主义典型问题（三湘风纪网，2019.1.28），居首者为“省水利厅原党组成员、副厅长甘明辉等人贯彻落实关于自然保护区重大决策部署打折扣问题”。通报指出：2015年5月，国家10部委联合下发《关于进一步加强涉及自然保护区建设活动监督管理的通知》，要求对自然保护区内的挖砂采石等违法开发建设活动进行整治。2015年6月，时任省水利厅党组成员、副厅长甘明辉代表省水利厅牵头省直相关单位转发该文件，甘明辉没有签批水利部门贯彻落实的具体意见，也未将文件精神告知其他厅领导，导致负责采砂管理工作的省洞庭湖水利工程管理局等单位未收到上述文件、未开展专项整治工作。甘明辉受到政务警告处分；其他相关责任人受到相应处理。

水利部是前述联合发文部委之一（其他为环境保护部、发展改革委、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、农业部、林业局、中科院、海洋局），自然保护区“挖沙（砂）”系重点检查、整治对象，责任单位自然是水利部门。可现在才知道，这份表明事情很重要才有的10部委联合发文，在湖南省水利厅却遭遇空前的“四没有”下场，即“没有传达学习”（未将文件精神告知其他厅领导）、“没有部署落实”（没有签批水利部门贯彻落实的具体意见），采砂管理单位更“没有收到文件”、也“没有开展整治工作”。怪不得这些年来基本上全为自然保护区的洞庭湖区采砂类似疯狂，水生生物保护步履维艰。如《经济参考报》2016年2月2日就曾报道称：洞庭湖“高峰年份一年的采砂量为洞庭湖区10年左右的沉沙量”，有采砂船东甚至说：“钱来得太快太容易，挣得都害怕。”更出现了落马高官湖南省原宣传部长张文雄的“砂金”夫人，充当权力掮客“空手套白狼”，和其合伙人从一家无采砂资质企业短短9个月的采砂中，就分得超3亿元利润的洞庭湖采砂贪腐链条（彭拜新闻，2018.8.19）。

其实这项处理，此前已见于“湖南省通报中央环境保护督察移交生态环境损害责任追究问题问责情况”中（《 中国环境报》，2018.12.28），相关表述为：“省水利厅编制的河道采砂规划未将自然保护区缓冲区和实验区纳入禁采区，且在河道采砂出让审批中把关不严，未按要求在自然保护区开展违法采砂行为整治。”“省水利厅违规批复位于东洞庭湖国家级自然保护区内的采砂权有偿出让方案。岳阳市政府、岳阳县政府及东洞庭湖国家级自然保护区管理局、水务、河道采矿等部门履职不力，未能取缔违法采砂行为。”以致“自然保护区内违规许可采砂问题突出，生态环境破坏严重。”这里更一针见血指出，违反《中华人民共和国自然保护区条例》规定，在湖南东洞庭湖等自然保护区采砂，破坏水生生物生存环境，并非全是社会自发行为，而是政府主管部门在主导，表现形式为编制采砂规划不规避自然保护区，批准出让涉自然保护区采砂权等，10部门文件就是冲着纠正诸如此类违法违规行为而来的。

然而，这样一份贯彻落实国家有关法规政策和中央领导指示精神，以管控减免人类活动威胁为中心提升保护的有效性，并为后来中央环保督察和“绿盾”自然保护区专项监督检查做铺垫、打基础的重要文件，被湖南省水利厅如此这般“四没有”一番，等于文件没有发。再者，即使不说文件针对性有多强，10部门能联合发出本身就不简单，如部门间不同的价值导向，就文件一些实质内容要协调一致，一般来说都堪称巨大工程，基本达成一致后完成签发少说也得一两个月，结果却被一些肩负落实责任的收文单位轻而易举否定，实在令人唏嘘。问题还不止于此，按水利部2016年批复的《长江中下游干流河道采砂规划（2016-2020年）》，自然保护区全部为禁采区，但湖南省水利厅直到2017年8月中央环保督察反馈会议后，才出台文件禁止自然保护区采砂的，说明其单一直接上级部门的文件当时也被束之高阁了。

看来，政府（部门）也有失灵的时候，尤其像湖南省水利厅落实10部门文件，实质上是要他们自我纠正违法违规行政行为，没有较高的依法行政素养和勇于纠错的高度自觉不行。湖南省纪委通报定性为贯彻落实关于自然保护区重大决策部署打折扣，其实何止是“打折扣”，从“通报”字里行间只能提炼出“四没有”，而找不到任何贯彻落实的印迹。鉴此，社会监督就很重要，这也是党和政府向来的主张，不断强调推动政务公开，拓宽公众参与政策制定、执行和监督的渠道。社会上对洞庭湖乱采砂与水生生物保护之间的关系还是很关心的，2012年上半年东洞庭湖等长江中下游水系出现江豚非正常死亡现象，挖砂就被指控是主要原因之一。同时人们也了解自然保护区不能进行采砂的规定，《潇湘晨报》就曾以“湖南：采砂区与洞庭湖江豚保护区重叠 水利厅称没影响”为题，报道过一些法学学者和环保志愿者向省人大反映保护区被允许采砂并拍卖采砂权涉嫌违法，省人大据此发函“请水利厅查实并依法处理”的情况（人民网，2014.6.6）。但从10部委文件在湖南水利厅两年多不曾有过贯彻落实的情况看，社会上很可能不知道有这样一份文件，或者知道又不便于监督，以致如果不是中央保护督察整改的话，该文件遭遇的“四没有”，不只还要维持多久，水生生物还要吃多少苦。

2015年10部委《关于进一步加强涉及自然保护区建设活动监督管理的通知》，是当时就向社会公开了的文件，也刊发在环境保护部公报2015年第6期上，包括各地转发、文件上网，要想贯彻落实还是容易找到的。湖南省当年6月也向各市州环境保护局、发展和改革委、财政局、国土资源局、住房城乡建设局（建委、规划建设局）、房地产局、水利局、农业（渔业）局、林业局转发该文件，要求“各市州相关部门按照通知要求和各自职责，对本辖区的自然保护区开展检查和整改，各市州环保局应将所在地各部门的检查整改材料汇总，并于6月25日以前报省环保厅。”以此观之，即使省水利厅“四没有”，并不影响文件在县市一级的落实，相关部门总不能以没有看到文件为说辞，不过结局恰恰是省纪委通报中说的：“负责采砂管理工作的省洞庭湖水利工程管理局等单位未收到上述文件、未开展专项整治工作。”因自然地理特点而河湖湿地类自然保护区多，挖砂活动更具地域性而情况更为严重的湖南，反映文件贯彻落实情况的各部门“检查整改材料汇总”中，不知道是怎么写“挖砂”这一块工作的。但社会上包括媒体、环保志愿者，知道有这份文件的可能真还比较少，否则文件被省水利厅长时间“四没有”，自然保护区破坏性采砂不止，说什么也不能一直等到中央环保督察后才有纠正，除非他们强力反抗、拒不接受社会监督。

这是一份自成文起就向社会公开了的重要文件，竟然有责任部门持“四没有”态度，社会监督也没有怎么发挥作用，任其所为，可见目前的社会监督，既有热热闹闹的场面，也有冷冷清清的地方，还需要政府一方主动加大对政策的宣传说明，以更加积极的态度、可行的机制，为社会各界更有成效的监督，创造更为有利的条件，社会各界也要以更加强烈的主人翁精神，增强监督的自觉性。社会监督不为别的，只为执政为民，把党和人民的事业办得更好。由此想到，那些因为各种原因不曾公开的文件，其贯彻落实的社会监督岂不更成了空话，如和长江采砂直接相关，特别是非常契合长江要搞大保护、不搞大开发新形势的《长江流域综合规划（2012～2030年）》（国务院国函[2012]220号文批复），至今尚未看到有过公开，起码网上包括水利部网站、长江水利委员会网站，都只有解读性材料，找不到规划文本。

据有关推介（长江水利网，2016.1.15），长江设计院技术牵头历时6年修编完成的《长江流域综合规划（2012～2030年）》，“全面总结了新中国成立以来治水实践经验，深刻分析了经济社会发展对长江治理开发与保护的要求，紧紧围绕“维护健康长江，促进人水和谐”工作主线，科学提出了长江治理开发与保护分区体系和主要控制断面控制性指标体系，制定了防洪减灾、水资源综合利用、水资源与水生态环境保护、流域综合管理4大体系规划布局与方案，是指导今后20年长江治理开发与保护的一部纲领性文件。”2015年12月24日，中国水利水电勘测设计协会公告，《长江流域综合规划（2012—2030年）》荣获全国优秀水利水电勘测设计金质奖。阅读相关解读，体会“规划”提出更加侧重保护，水生生物资源得到有效养护，河流生态系统呈良性发展等目标，并配套提出物种与生物资源保护、生境保护与修复、湿地保护与修复、自然保护区建设等多项支撑性规划意见，感到“规划”也确实不错，十分鼓舞人心。

可是，这样一份足以为长江大保护、河长制、长江水生生物保护甚至包括管控涉自然保护区挖砂等目前正在进行的工作提供基础性、蓝图性指引，因而也非常需要业内外、社会各界有更多了解，把相关要求融合进各自工作，并通过社会监督求得更好贯彻落实的重要文件，为什么就不能公开呢，只有公开了人们可以方便的获取，才能学习领会贯彻落实开展监督啊！根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（2007年国务院令492号）规定，“国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策”为主动公开、重点公开的政府信息，一般理解《长江流域综合规划（2012—2030年）》当属专项规划或区域规划，完全在公开之列。鉴此，建议相关部门尽快公开类似还未公开的文件，让其与最广大人民群众直接见面，防止万一出现湖南省纪委通报的重要文件被“四没有”情况时，还可寄望社会监督。