重点生态功能区建设事关我国基本生态安全和生态产品供给，是以空间保质量，优化国土空间开发的重要环节，推动其可持续健康发展，必须对现有政策体系进行再构和完善...

政策的协调与整合是空间治理的核心内容

也是国家重点生态功能区建设的关键所在

国家在推进实施主体功能区战略中,对加强和保护重点生态功能区采取了一系列政策措施,先后就其环境保护、财政转移支付、产业准入等出台有关政策,推动其主体功能实现。然而,现有政策涉及层面尚为有限,未形成系统的政策体系,成效也因之受限。

重点生态功能区政策体系的构建应当以环境政策为统领,以产业政策为切入点,以土地、农业、人口、民族以及应对气候变化政策为重点,以财政、投资政策为保障,以绩效考核评价政策为抓手,建立起与重点生态功能区规划目标与长远发展相适应的“9 + 1”政策体系,同时,体系构建还应从科学性、系统性、实践性等方面着力安排。

重点生态功能区政策体系构建的重大意义

主体功能区战略的丰富实践

2010年国务院印发《全国主体功能区规划》,开启了按主体功能、分区域科学开发与管控国土空间的进程。重点生态功能区以生态环境保护为功能定位,是主体功能区划的重要组成部分。重点生态功能区政策体系的构建能够为主体功能区的发展规划提供典型案例,其理论思路和实践成果均可以为其他功能区政策体系的构建提供经验借鉴。

重点生态功能区建设的坚强保障

以生态环境保护为导向,重点生态功能区发展建设不仅涉及区域经 济、社会、环境、文化等多种因素,还关系到全国范围内的资源配置,需要整合各个管理部门的政策,共同推进。重点生态功能区政策体系的构建,遵循系统治理的理念,在现有目标需求的基础上,对区域建设的方方面面做出明确的规范化安排。各项政策相互配合、相辅相成,有利于保障重点生态功能区发展建设行之有理、行之有据、行之有效。

重点生态功能区产业准入

负面清单实施的有力支撑

按照《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》的布局,重点生态功能区实行产业准入负面清单制度,因地制宜限制和禁止有关产业发展,从源头遏制污染排放。当前,负面清单制定工作稳步推进。重点生态功能区政策体系的构建,能够为负面清单的进一步落实提供行政上的保障,配套财政政策、绩效考核政策等的推行更能从正向激励和负向激励等多方面推动负面清单的执行。

重点生态功能区

政策体系的主要内容

按照《中华人民共和国第十三个五年规划纲要》健全主体功能区配套政策体系的总体要求,结合生态环境保护的主体功能定位,重点生态功能区政策体系的构建应当以环境政策为统领,以产业政策为切入点,以土地、农业、人口、民族以及应对气候变化政策为重点,以财政、投资政策为保障,以绩效考核评价政策为抓手,建立起与重点生态功能区规划目标与长远发展相适应的“9+1”政策体系。

以环境政策为统领

保护和修复生态环境、增强生态产品和生态服务的供给能力是重点生态功能区建设的首要任务。在此目标导向下,重点生态功能区政策体系的构建应当坚持“环境优先”的原则,将环境保护的要求渗透到其他各项政策当中。从稳增量和去存量两方面着手,重点生态功能区生态环境保护涉及环境评估、环境标准、污染监测、环保执法、环境修复、信息公开等诸多方面。

在全面评估区域资源环境禀赋的基础上,应当根据生态环境容量科学划定生态保护红线与环境质量底线,进而分解确定区域环境质量标准与清洁生产要求,以此为据严格环境监测与稽查执法。与此同时,鼓励环保科技创新,提高区域节能减排与污染治理能力,并通过信息公开强化企业主体责任,提高环境保护公众参与程度。

以产业政策为切入点

产业既是区域经济发展的引擎,也是从源头治理环境污染的动力。作为限制开发区域,重点生态功能区产业政策的目标在于结合区域资源条件,在不影响生态环境的前提下,有限度地发展适宜产业。其中,限制性和适度性体现在产业类型的选择、产业规模的控制、产业布局的安排等方面,需要以产业准入负面清单为抓手,对产业进行科学的定性和定量管理。通过产业定性管理确定鼓励、限制和禁止的产业类别,通过定量管理对项目占地、耗能、耗水以及污染排放等进行标准化限定,由此将产业政策整合至产业准入负面清单当中。以清单为依据,对未来产业进行严格筛选,对现有产业监督管理,对适宜产业进行鼓励支持,对不适产业进行退出整顿,并通过对清单的动态管理实现对产业的动态化管理。

以土地、农业、人口、民族

以及应对气候变化政策为重点

土地、农业、人口、民族、气候是区域发展规划中包含的重要要素,在全国性政策安排的基础上,重点生态功能区对上述方面的政策安排应当进一步融入自身的主体功能导向,使之为区域主体功能目标服务。在土地政策方面,合理安排土地的用途和规模,确保生态用地性质不改变,规模不减少;在农业政策方面,通过农业补贴、价格杠杆等,倡导生态农业、绿色生产,减少农业污染排放;在人口政策方面,实施积极的人口退出政策,鼓励引导人口向县城和中心镇集聚,向重点开发和优化开发区域转移,避免区域人口分布与生态承载能力失调;在民族政策方面,着力解决重点生态功能区内少数民族聚居区经济社会发展中的突出的民生问题和特殊问题,在保障基本生产生活的同时提高少数民族群众的就业水平和收入水平;在应对气候变化政策方面,推进天然林资源保护、退耕还林还草、退牧还草、风沙源治理、防护林体系建设、野生动植物园保护、湿地保护与恢复等,增加重点生态功能区生态系统的固碳能力,并积极发展风能、太阳能、地热能,充分利用清洁、低碳能源,减少区域碳排放。

以财政、投资政策为保障

生态环境作为公共物品,不仅投入产出周期较长,其产出的生态产品和生态服务还具有显著的空间正外部性。小至相邻区域,大至全国范围都能享受到重点生态功能区环境质量提升所带来的生态效益。为避免由此带来的重点生态功能区所在县、市在环境和产业管控等政策落实过程中可能出现的积极性不足和能力缺失问题,需要在重点生态功能区政策体系中辅以财政政策和投资政策作为保障。其中,在财政政策方面,要加大国家对重点生态功能区,特别是较为落后的中西部重点生态功能区的均衡性转移支付力度,同时建立地区间横向转移支付机制,由生态环境收益地区通过资金补助、定向援助、对口支援等形式对重点生态功能区因加强生态环境保护造成的利益损失进行补偿;在投资政策方面,加大对重点生态功能区建设项目的政府投资,包括生态修复和环境保护项目投资、公共服务设施建设投资、生态移民项目投资、促进就业投资、基础设施建设投资、支持适宜产业发展投资等,并提高其中中央政府投资的比重。同时,鼓励和引导民间资本投资,通过金融手段,引导商业银行按主体功能定位调整区域信贷投向,鼓励向符合重点生态功能区主体功能定位的项目提供贷款,严格限制向不符合主体功能定位的项目提供贷款。

以绩效考核评价政策为抓手

推动上述9方面重点生态功能区政策目标的实现,关键在于重点生态功能区绩效考核评价体系的建立与考核结果的运用。要完善绩效考核评价体系,对重点生态功能区实行环境优先的绩效评价,强化对提供生态产品能力、执行产业准入负面清单的评价,弱化对工业化城镇化相关经济指标的评价,主要考核生态服务功能水平、生态空间质量、群众生活水平等指标。要强化绩效考核结果的运用,把绩效考核评价体系与地方党政领导班子和领导干部综合考核评价有机结合起来。根据重点生态功能区不同的功能定位,把主体功能目标的实现程度纳入对地方党政领导班子和领导干部的综合考核评价结果当中,并将其作为地方党政领导班子调整和领导干部选拔任用、培训教育、奖励惩戒的重要依据。

推进重点生态功能区

政策体系构建的安排

要在科学性上着力

政策体系关系到重点生态功能区的长远发展,为保障区域发展建设的健康可持续性,每一项政策都要做到科学合理。各项政策的制定要建立在充分调研和专业论证的基础上,通过深入调研,摸底区域经济、社会、环境实情,摸清重点生态功能区建设对各方面政策的具体需求;通过专家论证,确保政策安排符合重点生态功能区现有实际,符合区域生态环境保护的功能定位。

要在系统性上着力

政策体系的建立不是简单地将各项政策放在一起,而是要通过政策的互相配合,形成系统效应。环境、产业、土地、农业、人口、民族、应对气候变化、财政、投资、绩效考核评价十大方面均不是孤立的个体,各项之间均有联系。要站在空间管控的高度,对重点生态功能区政策进行全盘考虑,通过政策与政策之间联结点的找寻与建立,形成政策之间的系统联动,推动彼此政策目标全方位实现。

要在实践性上着力

重点生态功能区政策体系的构建并不是要享受纸上谈兵之快,而是要将政策具体落实到实践当中,取得实际的政策成果。因此,政策体系构建不仅要有科学性,还需要具备可行性。围绕政策目标,要对政策进行细化处理,保证政策意图在实施过程中能落地并不失真;要对各项政策在重点生态功能区的实施情况进行评估,梳理现存问题,找寻问题根源所在,进而通过政策的调整和完善加以解决。

要在综合性上着力

重点生态功能区的发展建设是一项综合性的工程,涉及国家、省、县三级政府,发改、环保、财政、国土、农业等诸多部门,关乎人口、资源、环境等,需要调动政府、市场与社会,中央和地方等多方积极性,共同参与完成。因此,重点生态功能区政策体系构建以政府为主导,要充分运用市场机制,拓宽公众参与,尽可能地将一切有利于区域建设的要素都纳入进来,共同为重点生态功能区的长足发展服务。